Actualizado 2026.
Qué es el silencio administrativo y cómo se aplica en urbanismo
El silencio administrativo es una ficción jurídica que atribuye un significado legal a la inactividad de la Administración. Cuando un ciudadano presenta una solicitud ante el Ayuntamiento y este no responde en el plazo legalmente establecido, la ley determina si esa falta de respuesta equivale a una aprobación (silencio positivo) o a una denegación (silencio negativo) de lo solicitado.
En el ámbito urbanístico, el silencio administrativo tiene una regulación especial que genera considerable confusión entre propietarios y promotores. La regla general en el derecho administrativo español, recogida en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, es que el silencio es positivo: si la Administración no resuelve en plazo, se entiende estimada la solicitud. Sin embargo, en materia urbanística existen importantes excepciones.
La legislación urbanística estatal, a través del Real Decreto Legislativo 7/2015 (Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana), establece en su artículo 11.4 que en ningún caso pueden adquirirse por silencio administrativo facultades o derechos contrarios al ordenamiento urbanístico. Esta disposición limita enormemente el alcance del silencio positivo en licencias de obras.
En la práctica, esto significa que aunque el plazo para resolver haya vencido sin respuesta del Ayuntamiento, no se puede considerar concedida una licencia que sea contraria al planeamiento urbanístico vigente. El silencio positivo solo opera cuando lo solicitado es conforme a la normativa urbanística aplicable.
Plazos de resolución de licencias urbanísticas en Madrid
El Ayuntamiento de Madrid establece plazos de resolución diferentes según el tipo de licencia urbanística solicitada. Para las licencias de obra mayor, el plazo general es de tres meses desde la presentación de la solicitud completa con toda la documentación requerida. Este plazo puede ampliarse en casos de especial complejidad técnica o cuando se requieran informes sectoriales de otros organismos.
Para las licencias de obra menor, el plazo se reduce a un mes. No obstante, hay que distinguir entre las obras que requieren licencia urbanística propiamente dicha y las que se tramitan mediante declaración responsable o comunicación previa, ya que estas últimas tienen un régimen jurídico distinto y permiten iniciar las obras desde el momento de su presentación.
Las licencias de primera ocupación o utilización tienen un plazo de resolución de un mes en Madrid. Las licencias de actividad y funcionamiento, reguladas por la Ordenanza de Actividades y Usos del Ayuntamiento de Madrid, tienen plazos variables según la clasificación de la actividad.
Es fundamental tener en cuenta que el plazo de resolución no empieza a contar desde la presentación de la solicitud, sino desde que la documentación está completa. Si el Ayuntamiento requiere subsanación de deficiencias, el plazo se interrumpe hasta que el solicitante aporte la documentación requerida. Los requerimientos de subsanación son una herramienta que la Administración utiliza frecuentemente y que en la práctica puede alargar significativamente los tiempos de tramitación.
Cuándo opera el silencio positivo y cuándo el negativo
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha consolidado una doctrina clara sobre el silencio administrativo en licencias urbanísticas. La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009, entre otras muchas, establece que el silencio positivo solo puede operar cuando lo solicitado es conforme al ordenamiento jurídico urbanístico. En caso contrario, el silencio será siempre negativo, independientemente de lo que establezca la normativa procedimental.
Esto tiene una consecuencia práctica muy relevante: para que un propietario pueda invocar el silencio positivo, debe demostrar que su solicitud cumple íntegramente con el planeamiento urbanístico, las ordenanzas municipales y toda la normativa técnica aplicable (CTE, accesibilidad, protección contra incendios, etc.). Si existe cualquier disconformidad, aunque sea menor, el silencio no puede considerarse positivo.
Existen además supuestos en los que la ley establece expresamente el silencio negativo. Es el caso de las licencias que afectan al dominio público, las que implican transferencias de facultades sobre bienes de dominio público o las que se refieren a actividades que puedan dañar el medio ambiente. También opera el silencio negativo cuando la estimación de la solicitud supondría transferir al solicitante facultades relativas al servicio público.
En la Comunidad de Madrid, la Ley 9/2001 del Suelo contempla supuestos específicos de silencio positivo para determinados actos urbanísticos, pero siempre con la limitación de que no puede adquirirse por silencio nada contrario al ordenamiento. La interpretación de esta normativa requiere un análisis caso por caso que es recomendable encomendar a un profesional.
Cómo actuar ante el silencio del Ayuntamiento
Si el plazo de resolución ha vencido sin que el Ayuntamiento de Madrid haya notificado resolución alguna, el solicitante tiene varias opciones. La primera es solicitar un certificado de acto presunto, un documento en el que la Administración certifica que no ha dictado resolución expresa en el plazo legalmente establecido. Este certificado es útil como prueba documental, aunque la Administración no está obligada a emitirlo en un plazo concreto.
La segunda opción, si el solicitante considera que opera el silencio positivo porque su solicitud es conforme a la normativa urbanística, es iniciar las obras comunicando previamente al Ayuntamiento que actúa al amparo del silencio administrativo positivo. Esta vía entraña riesgos importantes: si la Administración posteriormente considera que la solicitud no era conforme al planeamiento, puede ordenar la paralización de las obras y la demolición de lo ejecutado.
La tercera vía es interponer un recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid contra la desestimación presunta de la solicitud. Este recurso tiene un plazo de seis meses desde que se produjo el silencio negativo, a diferencia del plazo de dos meses para recurrir resoluciones expresas. La vía judicial es la más segura, pero también la más lenta y costosa.
En cualquier caso, antes de tomar decisiones es recomendable contar con el asesoramiento de un arquitecto que pueda verificar la conformidad urbanística de la solicitud y de un abogado especializado en derecho urbanístico que evalúe las opciones legales disponibles. La combinación de asesoramiento técnico y jurídico es la mejor garantía para proteger los derechos del solicitante.
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